修订后《中华人民共和国水下文物保护管理条例》为新时代中国文化遗产保护高质量发展保驾护航——水下文化遗产法律保护的中国贡献
来源：中国文物报 2022-9-9 17:22:43水下文化遗产是文化、自然、社会的连接，是人类社会的共同关切事项之一，合作保护水下文化遗产是国际社会的共同义务。
修订后的《中华人民共和国水下文物保护管理条例》（以下简称《条例》）自4月1日开始施行即将满半年时间。与《保护水下文化遗产公约》和许多国家立法保护的水下文化遗产需有数十年、一百年或早于特定年份的历史不同，《条例》涵盖近现代“具有历史、艺术、科学价值的人类文化遗产”，类型多样而不仅限于沉船沉物，而且水下文物保护是全民义务，这些规定更有利于水下文化遗产的保护。
水下文化遗产保护与管理历经多年实践
1972年《保护世界文化和自然遗产公约》是规范文化遗产概念的里程碑。2005年，世界遗产第五条标准增加了“土地使用或海洋开发”，世界遗产委员会开始实施“世界遗产海洋项目”，显示了对水下文化遗产的重视。水下文化遗产具有天然的原真性和完整性，是提升世界遗产名录多样性和平衡性的新因素。
欧洲理事会1978年《水下文化遗产报告》提出了沿海国对200海里“文化保护区”的管辖权，并推动了1985年《保护水下文化遗产欧洲公约（草案）》的形成。在国际法协会1994年《保护水下文化遗产公约布宜诺斯艾利斯草案》和国际古迹遗址理事会1996年《保护和管理水下文化遗产国际宪章》的基础上，联合国教科文组织于2001年通过的《保护水下文化遗产公约》是第一部针对水下文化遗产保护的全球性公约，旨在促进国家间合作来保护水下遗产，原址保护和禁止商业性开发是它所特有的一般原则，《条例》相关规定与这一国际先进理念的共识相一致。
沉船及其船货是海难救助长久以来的重要对象，随着二战后海洋科技的发展，历史久远的沉船进入打捞者的视野。20世纪八九十年代，一些国家通过立法和司法实践逐渐将其排除或限制适用于水下文化遗产。水下文化遗产保护管理呈现出两种主要模式，一些国家针对水下文化遗产或其重要类型立法，如澳大利亚《水下文化遗产法》、越南《水下文化遗产管理保护法令》、英国《沉船保护法》等。一些国家通过海洋立法保护领海外的水下文化遗产，如美国《国家海洋保护区法》等。
人类往往看重水下文化遗产的经济、艺术价值，而忽略它的考古、历史、文化等价值，文物所伴生和承载的信息与物本身同样重要。为了应对国际社会和平发展的紧迫问题，联合国在新千年之际通过《千年宣言》，文化首度列入国际发展议程。在《2030年可持续发展议程》下，文化遗产与气候（目标13）、海洋（目标14）、生物多样性（目标15）等相关领域成为更加密不可分的整体，水下文化遗产保护的因素将变得更为全面。
原《条例》是文物部门保护管理水下文物的法律依据，有效地支持和规范了中国水下考古的初创。针对水下文物保护的新问题，修订后的《条例》增加了对建设工程前考古调查勘探、日常用海等破坏水下文物活动的法律规范，明确了海上执法职责，细化了水下文物保护区等规定。《条例》的修订是文物事业发展的需要，为新时代中国文化遗产保护的高质量发展奠定了法律基础。
《条例》破解水下文物主动调查制约因素
文物本体的留存是后续考古调查发掘、展示阐释的基础，水下文物保护具有分布广、区域大、监管难等特殊性。我国沿海泥沙埋藏深、水体能见度差，以及水下文物多位于地方行政管辖水域之外或跨行政区域，为已探明和依据文献等线索得出的水下文物密集区整体划区预防性保护是适宜的。2015年，广东省公布了“南海Ⅰ号”水下文物保护区、“南澳Ⅰ号”水下文物保护区，保护效果明显；2022年山东省公布了威海湾一号沉舰遗址水下文物保护区，使定远舰具有了明确的受保护范围。一些地方的文物保护管理条例、实施办法、规定等对划区、调查、勘探、发掘、监测、执法等做了规定。随着实践的积累，有待就水下文物保护区形成全面具体的全国性法律规范性文件。
《条例》修订使涉海基本建设前考古调查勘探有了明确的法律依据。随着我国海洋开发强度加大，涉海项目数量和面积倍增，在施工前摸清涉建区域内的水下文物遗存情况，不仅可以有效防止水下文物遭受大型基本建设工程的破坏，也利于逐步探明我国管辖水域内的水下文物家底。此规定破解了水下文物主动调查人手不足、经费欠缺的制约因素。
《条例》推进水下文化遗产保护系统持续完备
文化是社会发展更深沉、持久的力量，能够直接促进许多可持续发展目标的实现。“充分发挥文物在社会发展进程中的积极作用，是文物保护管理和科学研究的最终目的”。保水的厌氧环境利于水下文化遗产留存，日常生活难以接触水下世界形成的神秘感，使水下文化遗产文旅融合具有长久潜力和吸引力。水环境和生物为游览增加了意趣，水下文化遗产是城乡建设和经济社会全面发展的推动力。
2016年国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》提出“研究建立涵括水下文化遗产的海洋历史文化遗址公园”。良渚遗址、盘龙城遗址、跨湖桥遗址、上林湖越窑遗址等大量文物保护单位的水下部分尚待充分发掘，以提升文化遗产整体价值和展示阐释效果。今年2月，中共中央宣传部、文化和旅游部、国家文物局印发《关于学习贯彻习近平总书记重要讲话精神 全面加强历史文化遗产保护的通知》，要求全面加强历史文化遗产保护利用、不断提高遗产价值挖掘阐释和传播推广水平。水下文化遗产保护管理与海洋渔业、矿产开发、资源保护、科研等海洋权利无法分割，贯彻水下文化遗产保护是文化遗产大国的重要考量内容。2015年，联合国海洋活动的主题“如果海洋缺失了历史？”体现出海洋治理对水下文化遗产的关注。
中国设有专门的文物行政主管部门，相较于中国近代考古学的百年历程，水下考古的发展时间相对较短。同时，水下考古的对象复杂，多位于地方行政管辖水域之外或跨行政区域，同时与海洋、交通、环境、渔业、水利、资源等部门法律法规有诸多竞合，与海洋环境和自然资源保护的划区管理也多有牵涉。我国在央地合作、部门协调间具有制度优势，除从国家政策层面进行宏观协调外，国家和地方在海岸带治理中重视区域文化资源的选定，加强海上执法机制落实，并按照《条例》落实保护管理职责，使水下文化遗产保护处于更完备的系统中。
《条例》推动保护文化遗产成为国际社会基本义务
大量水下文化遗产位于领海之外，沉没物的物主来源多样，生动展现着中华文明对人类文明的重大贡献，是天然的国际合作对象。作为人类探索海洋的新事物，我国水下文化遗产保护管理具有较大法律扩展空间。在《保护水下文化遗产公约》未被国际社会普遍接受的情况下，双边多边条约和国内立法仍是推动水下文化遗产保护的重要路径。《条例》修订工作是积极推进国际社会统一水下文化遗产的法律性质，进一步推动保护文化遗产成为国际社会基本义务的体现。
我国“保护为主”的文物工作方针使我国的文物立法具有与人类社会整体利益一致的正义性，加强水下文物保护管理立法是推动人类命运共同体建设的重要抓手。《条例》作为《中华人民共和国文物保护法》在领海外国家管辖的有力补充，水下文物保护管理法律层级较低使这部分文物保护工作存在实施根基较弱的问题。在国家的重视下，随着《条例》修订出台后对实践的推动，以及水下考古科技水平提升后远海文化遗产保护管理的需求，提高水下文化遗产保护法律层级的时代将会来临。
今后，正义的新生领域将继续向外生发，以更有力地维护国家利益、更好地进行涉海部门工作间协调，弥补《联合国宪章》中的文化权利及海洋法系列公约的规则缺失。在2035年建成社会主义文化强国的目标引领下，作为负责任大国，把握全球水下文化遗产保护体系建设的机遇，提升水下文化遗产保护国家实践水平，是引领全球水下文化遗产保护、推进“一带一路”和人类命运共同体建设的根本，也是中国参与海洋和文化国际治理、引导相关国际规则构建的难得契机。时势催人奋进，《条例》修订施行正是对新时代文物工作的回应。
作者：王晶 国家文物局考古研究中心副研究馆员
（来源：《中国文物报》2022年9月9日1版）
